Klimazölle gegen Billigstahl? Studie entdeckt gefährlichen Haken

Ein Stahlwerk in Deutschland muss für seine CO₂-Emissionen im europäischen Emissionshandel bezahlen. Ein Stahlwerk in einem Land ohne vergleichbare Klimaregeln muss diese Kosten nicht tragen. Dadurch kann der ausländische Stahl günstiger angeboten werden.

Klimazölle sollen diesen Nachteil ausgleichen. Der CO₂-Grenzausgleich sorgt dafür, dass beim Import dieses Stahls eine zusätzliche Abgabe fällig wird. Sie soll ungefähr den CO₂-Kosten entsprechen, die ein europäischer Hersteller zahlen müsste.

Der CO₂-Grenzausgleich ist bereits Realität. Die Verordnung trat im Mai 2023 in Kraft. Von Oktober 2023 bis Ende 2025 mussten Importeure zunächst nur berichten, welche Emissionen in ihren Waren stecken. Seit dem 1. Januar 2026 beginnt die Regelphase: Für betroffene Waren werden nun schrittweise CO₂-Zertifikate fällig. Für kleinere Importeure gelten nach EU-Erleichterungen jedoch Ausnahmen. Der Rahmen steht also bereits. Entscheidend bleibt, wie streng die Regeln greifen.

Warum Klimazölle plötzlich so wichtig werden

Die Ausgestaltung der Klimazölle ist heikel. Gemeint sind die Regeln dahinter: Welche Emissionen werden erfasst? Werden auch Vorprodukte wie Roheisen berücksichtigt? Und müssen Importeure für alle Emissionen zahlen oder nur für einen Teil davon? Eine Auswertung des ZEW Mannheim kommt zu dem Ergebnis: Klimazölle schützen Klima und Industrie nur dann wirksam, wenn diese Regeln stimmen. Ein falsches Modell kann den CO₂-Preis verwässern und neue Schlupflöcher schaffen.

„Unsere Ergebnisse zeigen, dass die Wahl des BCA-Designs kein technisches Detail ist, sondern grundlegende Auswirkungen auf Klimaschutz und Wettbewerbsfähigkeit hat“, sagt Eunseong Park, Wissenschaftler im ZEW-Forschungsbereich „Umwelt- und Klimaökonomik“. Gemeint ist: Es macht einen großen Unterschied, ob Klimazölle alle CO₂-Emissionen eines Produkts erfassen oder nur den Teil, der über einem Vergleichswert liegt.

Wie ein Klimazoll sein Ziel verfehlen kann

Die ZEW-Analyse vergleicht zwei Modelle. Beim mengenbasierten Ansatz zahlen Importeure für alle Emissionen, die in einem Produkt stecken. Nach diesem Prinzip arbeitet auch der europäische CO₂-Grenzausgleich, den die EU unter dem Kürzel CBAM (Carbon Border Adjustment Mechanism) eingeführt hat.

Andere Vorschläge arbeiten mit Benchmarks. Dann fallen Kosten nur für Emissionen oberhalb eines bestimmten Vergleichswerts an. Ein Beispiel: Liegt der Benchmark bei einer Tonne CO₂ pro Tonne Stahl, ein Hersteller verursacht aber 1,5 Tonnen, zahlt er nur für die zusätzlichen 0,5 Tonnen. Doch ökonomisch entsteht dadurch ein Problem: Der Benchmark wirkt wie eine verdeckte Unterstützung für jede produzierte Einheit.

Warum das Preissignal stark schwächer wird

Laut ZEW überträgt ein benchmarkbasiertes Modell in einem EU-ähnlichen Umfeld nur rund 36 Prozent des CO₂-Preises, den ein mengenbasierter Ansatz für dieselbe globale Emissionsminderung bräuchte. Anders gesagt: Der Klimaanreiz kommt bei ausländischen Herstellern deutlich abgeschwächt an.

Park beschreibt das Problem so: „Ein intensitätsbasierter Ansatz wirkt daher wie eine Kombination aus CO₂-Preis und impliziter Subvention für Produktion und verwässert so die Lenkungswirkung.“

Besonders deutlich wird das in der Stahlindustrie. Stahl entsteht über sehr unterschiedliche Verfahren. Hochöfen auf Basis von Eisenerz verursachen besonders viele Emissionen. Elektrostahl aus Schrott kann deutlich sauberer sein, vor allem bei klimafreundlichem Strom.

Internationale Stahlkonzerne können diese Unterschiede nutzen. Sie liefern saubereren Stahl in regulierte Märkte wie Europa. Schmutzigerer Stahl geht dann in andere Länder. Die Bilanz des importierenden Landes sieht besser aus. Weltweit sinken die Emissionen aber viel weniger.

Klimazölle müssen ganze Lieferketten erfassen

Noch schwieriger wird es bei Vorprodukten. Roheisen oder Halbfertigstahl können im Ausland entstehen und später weiterverarbeitet werden. Werden diese Vorstufen zu schwach belastet, wandert der dreckigste Teil der Produktion aus der Statistik heraus.

Ein falsch konstruierter Klimazoll kann emissionsintensive Produktionsschritte ins Ausland verlagern, obwohl er genau das verhindern soll.

Der Grund: Bei einem schwachen Klimazoll lohnt es sich für Unternehmen, die schmutzigsten Teile der Produktion außerhalb Europas erledigen zu lassen. Die Emissionen verschwinden dadurch nicht. Sie entstehen nur an anderer Stelle.

Im ZEW-Modell steigt die Leakage-Rate in einem EU-nahen Szenario von 16 auf 36 Prozent, wenn ein benchmarkbasierter statt eines mengenbasierten Ansatzes gewählt wird.

Industrie profitiert nicht automatisch

Für Politik und Wirtschaft ist das brisant. Klimazölle sollen heimische Unternehmen schützen, faire Wettbewerbsbedingungen schaffen und verhindern, dass Klimaschutz nur Produktion verlagert. Doch ein schwaches Design kann vor allem einzelne Industriezweige entlasten, ohne global viel CO₂ einzusparen.

Prof. Sebastian Rausch, Leiter des ZEW-Forschungsbereichs, warnt: „Ohne einen klaren CO₂-Preisanreiz im Inland verfehlen solche Instrumente ihr Ziel und verschieben vor allem wirtschaftliche Vorteile zugunsten heimischer Industrien, anstatt Emissionen zu reduzieren.“

Warum der falsche Schutz teuer werden kann

Auch volkswirtschaftlich fällt der Unterschied ins Gewicht. Im EU-ähnlichen Vergleich verursacht das benchmarkbasierte Modell laut ZEW rund 55 Prozent höhere Wohlfahrtsverluste als die mengenbasierte Variante. Es schützt also nicht einfach billiger, sondern erkauft geringere Klimawirkung mit höheren Kosten.

Die Forscher halten mengenbasierte Klimazölle vor allem dort für robuster, wo große Mengen homogener Vorprodukte gehandelt werden. Dazu zählen Stahl, Roheisen oder andere energieintensive Grundstoffe. Entscheidend ist, dass der CO₂-Preis entlang der Lieferkette sichtbar bleibt.

Kurz zusammengefasst:

Klimazölle sollen verhindern, dass europäische Unternehmen wegen strenger CO₂-Regeln Nachteile haben und schmutzige Produktion ins Ausland wandert.
Entscheidend sind die Regeln: Werden nicht alle Emissionen und Vorprodukte erfasst, kann der CO₂-Preis verwässert werden.
Laut ZEW kann ein schwaches Modell die Verlagerung von Emissionen sogar begünstigen und dadurch Klima wie Industrie weniger schützen als geplant.

Übrigens: Während Klimazölle den CO₂-Ausstoß verteuern, plant die EU bereits den nächsten Schritt – Firmen sollen künftig sogar Geld verdienen können, wenn sie CO₂ aus der Luft holen. Wie dieser neue Markt funktionieren soll und welche Risiken bleiben, mehr dazu in unserem Artikel.